鲁谷辰：土地闲置“政府原因”的司法审查
作者：鲁谷辰
北京大学法学院博士研究生。
本文来源于《地方立法研究》2021年第5期。因篇幅较长，已略去原文注释。
摘 要
闲置土地处置需要平衡公共利益与私人利益，闲置土地处置法律制度的建构也应围绕此目标展开。我国闲置土地处置法律制度区分了政府原因导致的土地闲置和非政府原因导致的土地闲置两种情形，并对这两种不同情形配置了相异的法律后果以在闲置土地处置中兼顾私人利益。基于对裁判文书的观察，土地闲置“政府原因”的判断是闲置土地处置司法审查中的最大争议，具体涵盖土地是否“三通一平”，是“毛地”还是“净地”出让，规划是否缺失或改变，有无实际获得土地使用权或相关许可，土地有无被政府其他功能占用，政策是否调整，等等。以上争议基本围绕《闲置土地处置办法》第8条和第21条而展开，但由于规范的抽象性以及相关概念的模糊，不同法院对土地闲置“政府原因”的判断存在较大分歧，对此有必要在提炼司法经验“活的法”基础上，调适土地闲置“政府原因”的相关规范。关键词
闲置土地 政府原因 司法审查目 录
一、问题的提出
二、法律规范中的土地闲置“政府原因”
三、土地闲置“政府原因”的司法审查争点
四、土地闲置“政府原因”的司法审查标准
结语：规范的调适与制度设计
土地闲置“政府原因”的司法审查
一、问题的提出
为合理配置土地资源，政府对长期未开发而导致闲置的土地进行收回确有必要，但闲置土地的收回事关相对人的重大经济利益，处置不当可能引发社会问题，因此，政府收回闲置土地并非易事，必须慎重行使闲置土地处置权。从既有研究看，早期研究主要关注闲置土地内涵的界定、闲置土地监管手段的研究等课题。法学界对闲置土地问题的研究首先集中于对国有建设用地使用权收回合同法律性质的认定，包括行政合同、民事合同、混合契约等，同时出现了一些基于案例的闲置土地处置实证研究，并且对闲置土地抵押权人的权利保障也愈发关注。然而，从司法审查角度对“闲置土地处置制度”相关问题进行探讨的研究仍然较少，仅有的成果主要侧重于闲置土地处置制度的规范分析，缺乏对“闲置土地处置制度”司法实践中具体问题的细致刻画，因此有必要对裁判文书进行实证研究。在研究方法与研究对象的选择上，本文拟对涉及“闲置土地”且样本数量较大及审判层级相对较高的裁判文书进行梳理，从而观察“闲置土地处置”司法审查之样貌。
图1展示了闲置土地案件的争议事由，其中相对人对土地闲置原因提出异议的案件数量最多，共有126件，占案例总数的57.3%。因此有必要立足于有效案例，从纷繁复杂的司法实践中提炼标准，为土地闲置“政府原因”的认定提供指引。
图1 土地闲置案件争点统计
图2显示土地闲置原因争议的行政诉讼案件数量整体呈逐年递增趋势，图3则显示闲置土地案件主要集中于海南省。结合图2可以对图3作出以下合理解释：2012年《闲置土地处置办法》(以下简称《办法》)修改以后，全国各地加强对房地产市场的宏观调控，各级国土资源主管部门对积压的闲置土地进行集中整治，案例数量增加也就在情理之中。具体到海南省，2016—2019年正值海南房地产市场逐步从20世纪90年代初形成的泡沫中复苏。一方面，这可能与2015年集中出台《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)和《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》(琼府办〔2015〕204号)有关；另一方面，更可能是分税制改革下的“土地财政”现实驱动了各级国土资源主管部门收回闲置国有建设用地使用权，由此也引发了更多的行政争议，特别是土地闲置“政府原因”的判断。
图2 土地闲置原因争议案件时间分布
图3 土地闲置原因争议案件地域分布
从判决结果来看，相对人就土地闲置属政府原因提起的争议获得法院支持的比率较高。图4显示了司法实践中关于政府原因导致土地闲置的六种主要争议类型，同时也反映出政府消极履行义务或主动行使公权力造成土地闲置的情况较普遍，而以土地闲置原因作为争议焦点提出行政诉讼已成为国有建设用地使用权人捍卫自身合法权益的有力武器。
图4 土地闲置属政府原因的支持率
然而，相同的判决结果并不意味着法院就“政府原因”导致土地闲置的认定标准和裁判逻辑已经足够清晰。土地是巨大的财富，实务中造成土地闲置的政府原因和企业原因往往相互交织。即便一些企业出于囤积土地等违法目的推迟土地开发建设，其中也难免会掺杂政府因素，如政府未严格执行“净地”出让政策、未履行“三通一平”义务、政策变动、规划调整等，这也使得司法审查对于土地闲置“政府原因”的认定仍存在很大争议。因此，有必要从法律规范视角梳理“政府原因”之内涵，同时归纳司法实践中已经形成的审判经验，进一步探索土地闲置“政府原因”的司法审查标准。
二、法律规范中的土地闲置“政府原因”
(一)土地闲置“政府原因”的起源
1982年《宪法》第10条第5款规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，为整个闲置土地处置制度奠定了宪法基础。1986年出台的《土地管理法》第3条规定了各级人民政府负有合理利用土地、制止乱占耕地和滥用土地的义务。1994年颁行的《城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《城市房地产管理法》首次规定“政府原因”导致土地闲置的不得无偿收回土地使用权，而该规定在2007年、2009年、2019年的修订中均被保留延用。1998年修订的《土地管理法》规定了耕地闲置的处置制度，其中第37条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，并规定了对非农建设占用耕地闲置、弃耕抛荒的处置方式。同时，该条规定对于城市规划区内出让地闲置应依照《城市房地产管理法》的相关规定来处理。该规定也在2004年、2019年的两次修订中得到承继。可以说，《宪法》中的土地条款与《土地管理法》《城市房地产管理法》共同构成了我国闲置土地处置制度最为坚实的上位法依据。
1999年国土资源部第六次部长办公会议通过《闲置土地处置办法》(以下简称“旧《办法》”)，第一次全面规定了闲置土地处置制度。旧《办法》延续了《城市房地产管理法》的思路，具体在第4条第2款规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延导致的土地闲置，不得征收闲置费或无偿收回。虽然旧《办法》的实施在闲置土地的利用与耕地的保护等方面发挥了作用，但随着我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，并且旧《办法》在土地处置阶段的可操作性仍存在很大的提升空间。尤其是对因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况没有明确规定，而实践中恰恰是政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用等。为了强调政府在土地处置环节应发挥的作用，国土资源部于2007年发布《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发〔2007〕36号)，明确要求实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地的闲置浪费。
国土资源部于2011年7月7日发布《国土资源部办公厅关于印发〈2011年国土资源部规章和规范性档后评估计划〉的通知》，决定由部法律中心、东莞市国土资源局对旧《办法》实施后评估。2011年8月23日，中共中央政治局第三十一次集体学习会议强调，要切实推行最严格的节约用地制度。根据中央精神，国土资源部对旧《办法》进行了全面修订和完善，并于 2012年出台了新《办法》。本次修订从预防监管、闲置认定、处置程序等多方面进行了完善，特别是细化了政府原因造成土地闲置的内容，通过区分闲置土地处置方式，强化政府原因导致土地闲置的责任。
(二)土地闲置“政府原因”的规范梳理
1.部门规章对“政府原因”内涵的界定
政府无偿收回土地的前置条件在于闲置土地必须是由土地使用权人造成，非政府原因或不可抗力造成。如果出现土地使用权人不能预见和人力所不能抗御的强制力量，如地震、海啸、洪水、地震或战争等，在不可抗力出现到未消除影响之前的时间不得计入闲置土地的期限。亦即因不可抗力而免责在法律上已达成共识，不必赘述。此“土地使用权人的因素”，即土地使用权人明知已经取得涉案土地使用权并实际占有该土地，仍在一定期限内未按土地出让合同或土地划拨决定书的约定使用该土地，主观上符合恶意闲置的要件。但是，如果客观上存在“闲置土地”行为，但闲置土地不是土地使用权人因素造成，而是政府原因致使权利人客观上无法有效利用涉案土地，则虽属闲置，但不能构成土地使用权滥用。
至于何为“政府原因”，《办法》第8条规定了不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、方物保护等具体情形。并且《办法》第21条亦明确规定，供应土地应当土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷及地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，并且具备动工开发所必需的其他基本条件。
可以说，《办法》与上位法相符、合法有效，条款针对性较强，语言表述规范，基本实现了预期立法目的，对加强土地开发利用监管发挥了一定作用，并能够适应我国不动产市场的未来发展。但对“动工开发条件”等政府原因的内涵界定仍然留有较大的解释空间，并且由于《办法》仅仅是部门规章，法律位阶较低，因此对除国土部门以外的其他部门约束力不强。同时，《办法》并没规定政府原因造成土地闲置的惩处机制，也导致实际操作中“政府原因”常常被滥用，不利于闲置土地查处。特别是在实际工作中，造成土地闲置的政府原因和企业原因往往相互交织、难以区分，即使一些企业出于故意囤地等考虑推迟开发，也能找到一些政府因素从而模糊责任边界，虽然《办法》的修订解决了诸多旧《办法》存在的弊端，但彻底解决闲置土地问题仍然任重道远。
2.地方政府规章对“政府原因”内涵的丰富
涉及闲置土地现行有效的地方性法规共84部，但并无条款涉及闲置土地处置的具体措施，多是提供原则指引，更缺乏对“政府原因”的界定。而同样主题且现行有效的地方政府规章共13部，地方规范性文件共100部。通过对比中央和各地方政府在闲置土地处置方面的规定，可以发现地方政府的相关规定对土地闲置的政府原因界定进行了变通处理，具有一定的特色。
其一，部分地方政府规章明确了动工开发建设条件。例如，《合肥市闲置土地处置办法(试行)》第10条第2款第2项明确了土地使用权出让合同约定由政府完成拆迁或者通路、通水、通电、通气等工程，但政府未按约定完成，致使项目不具备动工开发建设条件的属于政府原因，《海南省闲置土地认定和处置规定》第13条第4项新增了因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的属于政府原因。其二，部分地方规章增加了提供土地的权属不清导致无法动工开发情形，如《南宁市国有闲置土地处置办法》第10条第1款第3项规定，由于政府或有关部门的原因造成同一地块上的权属登记重叠或权属不清，致使用地单位或个人无法动工开发建设的属政府原因。其三，部分地方政府以规范性文件的形式对“政府原因”进行了细化规定，例如，《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》规定，土地按合同签订现状交付的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》规定，土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。
但上述地方法规对“政府原因”中“动工开发条件”的内涵丰富仍然有限，条文规定仍然较为抽象，例如，对“三通一平”义务的性质未能界定清楚，同时“毛地”出让、“净地”出让等概念仍然未能释明，导致在司法实践中，法院对土地闲置“政府原因”的判断存在较大分歧。
三、土地闲置“政府原因”的司法审查争点
闲置土地处置中对政府所代表的公共利益与闲置土地被处置人的私人利益之间的平衡，离不开对导致土地闲置原因的判断，这也构成了后续法院司法审查的主要焦点之一。《办法》第8条和第21条为我国闲置土地“政府原因”的判断提供了基本依据，在司法实践中法院解决是否系政府原因导致土地闲置的争点，基本以上述法条为中心而展开。
(一)土地是否“三通一平”
土地开发建设前的基础设施严重不足可能致使项目不具备动工开发条件，例如宗地周围基础设施未能做到“三通一平”，即通路、通电、通水、平整土地，致使国有土地使用权人无法动工开发，进而使得土地被闲置。这里的争议焦点是，究竟应当由谁来承担完善基础设施或者开展“三通一平”工作的义务？该项义务划归给出让土地的行政机关还是土地受让人，决定了因基础设施不完善导致土地闲置责任由谁来承担。对此，不同法院间并未达成共识，存在以下几种观点：
第一，若合同约定“三通一平”义务由政府承担，因基础设施不完善导致土地闲置的原因归于政府，即便签订合同时并无相关法律规定要求政府承担“三通一平”的义务。在儋州江龙商贸有限公司诉儋州市人民政府案中，行政机关与相对人签订的土地使用权出让合同明确约定，行政机关在交付涉案土地时该宗地周围基础设施达到“三通”，据此法院认为行政机关未按合同约定的期限和条件履行完成交付土地义务，致使项目不具备动工开发条件，属于政府行为造成涉案土地闲置。
第二，若合同没有约定“三通一平”义务由政府承担，法院必须重点关注土地出让合同签订的时间，考察签订合同时有无法律规定由政府承担“三通一平”义务。但这并不意味着，签订合同时有法律规定，即一定由政府承担“三通一平”义务，因为还涉及合同约定义务与政府法定义务的不一致。同时，合同签订时无法律规定亦并不意味着政府一定不承担“三通一平”义务。实践中，法院的处理方式较为多样，具体又可细分为如下两类：第一类也是占据主流地位的裁判观点认为，在法律规定与合同约定均缺失的情况下，政府并不当然承担“三通一平”义务，因为此时由政府承担“三通一平”义务缺乏合同依据和法律依据，应视为双方同意按照合同签订时土地的现状交付涉案土地。在陈伟娥等诉广东省惠东县人民政府案中，法院认为行政机关与相对人签订的土地使用权出让合同未对出让土地的“三通一平”作出明确约定，当时也无法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，因此导致土地闲置的原因不能归于政府。同样在海口明华旅业有限公司诉澄迈县人民政府土地行政管理案中，明华公司与澄迈县老城管委会所签订的土地使用权出让合同中，并未约定由政府部门负责涉案土地的基础设施建设，亦未约定涉案土地要达到“三通一平”。明华公司在受让涉案土地时，有义务对土地现状进行调查，如认为不具备开发条件，在签订土地出让合同时应当及时提出，或在合同中约定由政府负责基础设施建设，否则应视为双方同意按照合同签订时土地的现状交付涉案土地，因此不能认定是政府原因造成了土地闲置。
第二类裁判观点认为，如果没有合同约定或法律规定，“三通一平”的义务就不能归于国有土地使用权人，而应由行政机关承担，由此导致土地闲置的原因也可归于行政机关。在三亚嘉讯实业有限公司与乐东黎族自治县人民政府案中，法院认为诉争双方的土地使用权出让合同约定由嘉讯公司按期限和要求完成“公用设施建设”，但“公用设施建设”并不能当然地理解为“基础配套设施建设”，从而并未约定“三通一平”的基础配套设施由相对人负责完成建设，因此该义务由政府承担。
第三，法律规定政府承担“三通一平”义务，而合同又未约定义务由谁承担时，法院一般根据《办法》第21条的规定，认为使涉案土地具备动工开发所必需的基本条件的义务由行政机关承担。在司法实践中存在较多争议的是何谓土地开发的基本条件，对此立法规定并不明确，但一般认为“三通一平”属动工开发的基本条件。在惠东县新展鹏实业有限公司诉惠东县人民政府、惠东县国土局案中，法院认为行政机关应对涉案出让土地符合“三通一平”开发建设条件负有举证责任，但通过该案事实难以得出涉案土地已达到“三通一平”，因此应认定涉案土地闲置属政府原因造成。
第四，法律未规定行政机关承担“三通一平”义务，而双方在土地出让合同中约定由国有土地使用权人承担“三通一平”义务，此时法院一般认定，由国有土地使用权人承担“三通一平”的义务。在海南陵水南海实业有限公司诉陵水黎族自治县人民政府案中，法院认为行政机关通过出具涉案土地的复函的形式同意将涉案土地出让给相对人，同时认定原定地价偏低，要求以补足地价款的方式再向相对人核收统筹基础设施建设费，并重新补充约定相对人承担“三通一平”的义务，故由相对人承担上述义务进行基础设施建设。
第五，虽法律规定行政机关承担“三通一平”义务，但若双方在土地出让合同中约定有国有土地使用权人承担“三通一平”义务，即出现约定义务与法定义务的不一致，这也成为司法实践中最大的分歧。对此，不同法院有不同的认识。在海南万宁海容振兴实业有限公司诉万宁市人民政府案中，双方签订的土地使用权出让合同中明确规定由相对人承担用地范围内的供水、供电、排水、排污、道路、公厕等公共设施建设，因此法院认为“三通一平”义务应由相对人承担，导致土地闲置的原因不能归于政府。与此相反，在张延安、朱张友等诉东方市人民政府其他行政行为案中，法院认为涉案土地存在基础配套设施不到位及地表尚有大量坟墓未迁移、土地未平整的事实，行政机关虽在对涉案土地的批复中写明“该宗地上的附着物(含坟基)，迁移补偿费由八所房地产公司负责”，但行政机关负有拆迁补偿及“三通一平”的法定职责，且相对人已经支付了部分迁坟补偿费用并积极配合拆迁工作，故“三通一平”义务仍归于政府。
(二)毛地而非净土出让
原国土资源部出台的《关于加大闲置土地处置力度的通知》和《办法》均明确要求实行建设用地使用权“净地”出让，防止土地浪费。“净地”义务与“三通一平”义务的区别在于“净地”要求的更多是权属无争议，而“三通一平”义务则指向土地开发的基础设施无障碍，特别就前者而言，显然是作为普通民事主体的受让人所无力承担的。基于对裁判文书的观察，土地使用权出让合同签订时，有无法律规定政府负有“净地”出让义务至关重要，这也往往成为双方当事人的争议所在。在法定净地义务与约定净地义务相一致或相悖的情况下，法院所遵循的裁判逻辑往往不同。具体而言，以有无法律强制规定要求净地出让为区分标准，不同法院的做法可归为以下三大类：
第一类，法律强制规定净地出让的，法院要求必须依法净地出让，此观点占据了裁判主流。在儋州兆南房地产开发有限公司诉儋州市人民政府案中，法院认为涉案土地上仍有未搬迁的房屋，且尚有居民在居住使用，建筑物和林木等地上附着物目前还未进行清理平整。行政机关在出让土地前没有做好前期开发工作，涉案土地没有实现“净地”交付，导致涉案土地无法动工开发，显然涉案土地未开发建设的原因应归责于政府。同样在儋州双联房地产开发有限公司诉儋州市人民政府土地行政管理案中，涉案地块存在共计250余亩未完成清表的土地，法院认为对出让的建设用地完成清表，是政府应组织实施的行为，儋州市政府未能及时完成地上附着物清表工作使得涉案土地难以继续开发，属于政府原因造成的土地闲置。
第二类，即便存在法定要求，政府的“净地”出让义务仍可通过约定转移。在海南海森泉农业开发有限公司诉澄迈县人民政府、海南省人民政府案中，一审法院认为在供应土地前将地上青苗和附着物等遗留问题处理妥当以达到动工开发的基本条件，属于澄迈县政府的法定职责，澄迈县政府不能通过发函的方式转移给海森泉公司。二审法院对此则持不同观点，其根据当时施行的1986年《土地管理法》之规定认为，相对人应承担支付涉案土地的土地补偿费和安置补助费的义务。并且关于涉案土地的土地补偿、青苗补偿、附着物补偿等问题，相对人已与政府达成约定，由相对人负责。因此相对人未能按照与政府的约定处理好村民补偿问题，导致涉案土地未能清表，不应认定为政府原因导致涉案土地闲置。
第三类，政府和相对人的合同约定不能免除政府法定的“净地”出让义务，若非“净地”出让，不能认为其在法律上占有了土地，并因此承担土地闲置的责任。在曾萍诉国土资源部案中，双方签订的协议约定由相对人按照征收安置补偿做好拆迁户安置补偿工作且配合行政机关积极解决征收过程中出现的矛盾和纠纷，但法院认为拆迁安置是政府依法享有的公权力，政府以外的任何自然人、法人及其他组织无权实施，双方的约定并不能否定行政机关拆迁安置的法定义务，故行政机关不履行法定义务，导致合同不能继续履行，存在过错。按照同样的逻辑，在《办法》出台之前，无法律强制规定要求净地出让的情形，法院根据其他法律法规的要求，亦认定行政机关有义务净地出让。在海南通什创业投资公司诉五指山市人民政府土地行政管理案中，法院认为虽然涉案土地已办理了国有土地使用权证，但迄今为止土地性质仍是村民集体所有土地，即涉案土地尚未完成土地征收征用及补偿安置工作，故该案中导致土地闲置的原因在于五指山市政府而非通什公司。
(三)规划是否缺失或改变
依据《办法》第8条，土地利用总规划缺失或政府重新作出行政规划导致建设开发不能或者被叫停而闲置的，即属政府原因导致的土地闲置。问题的关键在于，判断规划缺失是否违法取决于土地出让时法律有无明确规定要求政府作出规划。对此法院一般认为，在没有法律强制规定的情况下不能以规划缺失为由而将导致土地闲置的原因归于政府。在三亚泰龙实业开发公司诉陵水黎族自治县人民政府土地行政管理案中，法院认为双方于1993年签订的土地使用权出让合同并未明确约定陵水县国土局负有对涉案土地进行规划的义务，亦未约定需待陵水县政府对涉案土地作出总体规划后泰龙公司方可进行开发，且当时《城市房地产管理法》《办法》均未颁行，不能以上述规范中的条款来审查陵水县政府无偿收地决定的合法性，因此不能将导致土地闲置的原因归于政府。
随着2012年《办法》的修订，政府的规划义务逐渐明晰，因规划缺失而导致土地闲置，法院认为应由政府承担土地闲置的责任。在海南华厦房地产开发有限公司诉海口市人民政府土地行政管理案中，法院认为涉案土地所属片区规划正在编制，海口市规划部门无法提供规划条件，造成相对人无法开发利用，因此导致涉案土地闲置的原因在于政府。在儋州海汽场站开发建设有限公司诉儋州市人民政府土地行政管理案中，法院认为儋州市政府在将涉案土地进行出让前，没有对涉案土地的使用性质、容积率等规划条件进行明确，没有完成动工开发必需的前期工作，故涉案土地未开发建设的原因应主要归责于儋州市政府。
此外，规划的变更同样会导致土地闲置，对此，法院普遍是将土地闲置的原因归结于政府。在儋州鑫木锋有限公司诉儋州市人民政府土地行政管理案中，儋州市政府分别于2010年、2014年对涉案土地进行了规划调整，鑫木锋公司原厂房用地及涉案土地性质由工业用地变更为商住用地，导致鑫木锋公司不能在涉案土地建厂，不能按照土地使用权出让合同的约定使用土地，法院据此认为导致涉案土地闲置的原因在于政府。在汇昌房地产开发有限公司诉文昌市人民政府案中，法院认为因土地利用总体规划、政策规划调整，涉案宗地已全部位于一类生态保护红线区范围内，由旅游用地调整为非建设用地，造成相对人实际不能按土地原有用途、规划、建设条件进行开发建设，涉案宗地闲置显然应归结于政府原因。
司法实践中，法院还会对土地规划修改是否是导致土地闲置的原因进行实质性判断。在海南海森泉农业开发有限公司诉澄迈县人民政府、海南省人民政府案中，政府制定的土地利用规划中涉案土地由建设用地变更为林地后变更为耕地、林地，以及自然保留地。一审法院认为政府的规划变更亦是导致相对人无法对涉案土地进行开发建设的原因。但是二审法院旋即推翻了上述裁判观点，指出涉案土地虽然在2008年被规划为林地，但在2010年又被规划为建设用地。根据《城乡规划法》与《土地管理法》之规定，当土地利用总体规划与城市总体规划发生冲突时，应由土地利用总体规划根本性决定某一块土地是否为建设用地，而涉案土地并未因土地利用总体规划施行而变更土地用途和性质。因此，上述规划调整并不影响相对人及时进行规划报建，也即涉案宗地闲置不能归结于政府原因。
(四)有无实际获得土地使用权或相关许可
《办法》第8条规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。司法实践中，若因国有土地使用权人未实际获得土地使用权或其国有土地使用权本身有瑕疵而导致土地闲置的，法院通常将导致土地闲置的责任归于政府。具体包括如下情形：
第一，土地使用权人未获得国有土地使用权证。在海南中置创富实业有限公司诉东方市人民政府案中，中置创富公司在取得涉案土地使用权后依法向东方市政府申请变更登记，东方市国土资源局已审批同意变更登记并换发新证，但东方市政府一直未给中置创富公司办理变更登记并颁发权属证书。法院认为在政府未向相对人颁发涉案土地权属证书，造成相对人无法对涉案土地申请报建的情况下，土地闲置的原因应归于政府。
第二，土地使用权存在争议。在南京市溧水金马实业有限公司诉南京市人民政府案中，金马公司于2003年2月通过转让取得涉案土地使用权并领取了国有土地使用权证，但由于溧水区政府在2004年2月就涉案土地又向两个村民小组颁发了两个集体土地所有权证，导致金马公司无法动工开发。法院认为系政府原因致涉案土地闲置。
第三，政府未按时足额提供土地。在肇庆昌盛机车配件有限公司诉肇庆市人民政府、肇庆市国土资源局案中，昌盛公司与政府曾经签订有偿回收土地使用权协议书对涉案土地进行处置，但此后政府对涉案土地进行重新处置，使得昌盛公司权属地块被其他公司施工，导致昌盛公司在开发建设时没有按时取得足额土地。法院认为相对人开发建设涉案土地受到没有按时取得足额土地等一系列客观原因影响，导致自身无法进行下一步的开发建设，因此土地闲置的原因归责于政府。
第四，政府未办理农用地转为建设用地的手续。在海南拓成太阳能发电有限公司诉澄迈县人民政府案中，法院认为相对人取得涉案土地使用权后，多次书面向澄迈县政府请求利用涉案土地但未得到批复，并已进行了土地开发建设的前期准备工作。因政府一直未为相对人办理农用地转为建设用地的手续，导致其不能开工建设，土地闲置的原因应归于政府。
第五，土地使用权人因受客观原因限制未获得相应许可。在昌江红林投资有限公司诉昌江黎族自治县人民政府案中，相对人已在涉案土地实施开挖基坑、埋设管线，搭建工棚等动工前期工程，且多次修改施工设计图并在动工期限内向昌江县住建局申请报建，但行政机关对于相对人的多次申请均未予答复亦未颁发相关许可证，法院认为涉案土地闲置系由政府造成。
(五)土地有无被政府其他功能占用
基于对裁判文书的观察，土地使用权人动工建设开发期间，土地被政府部门的其他功能占用，如道路建设等致使其原本规划的建设工作不能展开，法院一般会将导致土地闲置的原因归于行政机关。
在新世界中国地产有限公司诉海口市人民政府、海南省人民政府案中，涉案土地范围内有4条排海管经过，政府要求开发建设涉案地块应避开排海管，并做好管道防护措施，确保排海管道的绝对安全。对此法院认为造成涉案土地一直无法开发建设从而闲置的原因系存在受到地下埋设的排海管限制以及报建未能审批通过等问题，属政府及政府有关部门的行为造成土地闲置。
当然，法院也指出政府占用必须与土地闲置之间具有实质的因果关系，即因为功能占用而导致土地开发实质不能，否则闲置原因不可归于政府。以青岛市南华置业有限公司诉胶州市国土资源局案为例，南华公司认为涉案土地闲置的原因在于胶州市中云街道办事处设立的金胶州钢材市场侵占其60亩土地。法院认定，当地钢材市场成立时间晚于相对人停止土地开发建设的时间，且相对人发现其土地被占用后，没有采取任何措施要求停止侵害或恢复原状，也没有就另外两块土地申领规划许可证，可见相对人缺乏对土地继续开工利用的意图，土地闲置的原因不能归结于政府。
(六)政策是否调整
司法实践中，因国家出台相关政策，需对约定、规定的规划和建设条件进行修改而导致土地闲置的，法院一般会依据《办法》第8条第3项之规定，将此认定为政府原因导致的土地闲置。以海南文昌滨海花园房地产开发有限公司诉文昌市人民政府案为例，相对人就涉案土地拟向行政机关申请宗地规划报建，但因海南省人民政府出台《关于继续落实“两个暂停”政策进一步促进房地产市场健康发展的通知》，在实施“两个暂停”政策影响下，滨海公司的商品住宅项目没能被上报省住建厅，导致涉案土地无法规划报建，法院认为涉案土地闲置不属相对人自身原因。
此外，在特定情形下，尽管国家出台的政策，并未对约定、规定的规划和建设条件进行修改，法院依旧会进行实质性判断，进而确定土地闲置原因的归属。在海南省盐业总公司诉儋州市人民政府案中，法院认为涉案土地项目建设均需投入大量的资金，而海南省盐业体制改革期间人、财、物被冻结，导致了盐业总公司对涉案土地开发建设的中断，造成涉案土地动工开发迟延，即盐业体制改革政策的出台客观上确实影响了涉案土地的开发建设，因此属政府原因导致的土地闲置。
四、土地闲置“政府原因”的司法审查标准
基于对裁判文书的观察，在缺乏相关规范指引的情况下，法院在一定程度上通过司法审查填补了规范上的空白。具体而言，法院对土地闲置“政府原因”的判断主要包括上述六种类型，而这六种类型展现了法院对土地闲置归咎于政府的实质因素探索。换言之，六种类型背后体现的司法审查逻辑或者说审查标准是判断政府原因的实质因素，在此可以提炼为合同义务、政府过错和信赖利益保护三重标准。
第一，合同义务标准。签订土地出让合同时将土地平整、青苗补偿等义务转移给相对人，虽在某种程度上可认为其违反了《办法》第21条的规定，但该行为始终是合同行为，只是主体的一方为政府。根据《民法典》第153条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，而相关的部门规章、规范性文件不能作为认定合同效力的依据。此类合同虽有违相关部门规章、规范性文件倾向，但至今并未有法律、行政法规明确禁止这种情形，故该类合同应为有效，不能直接根据《办法》认定土地闲置原因归于政府。以土地的“三通一平”义务为例，签订土地出让合同时可能存在未实现“三通一平”情形，虽在某种程度上可认为其违反了《办法》第21条的规定，但该行为始终是合同行为，只是一方主体为政府。在判断究竟应当由哪方承担“三通一平”义务时，应遵循以下基本逻辑：先考察合同约定，若双方合同约定由行政机关承担此义务，则土地闲置时间应从行政机关完成“三通一平”时起算。若双方合同约定由土地受让人承担此义务，则土地闲置起算时间应是土地转让的时间。
第二，过错标准。在政府未违反土地使用权出让合同约定的义务或合同未约定相关义务的情况下，法院对土地闲置“政府原因”的审查则进入了过错判断阶段。此时法院采取的基本立场是，政府对于国有土地使用权证的颁发、土地使用权争议的解决、足额土地的提供以及土地不被其他功能占用等事项负有天然义务。与合同义务标准不同，因为政府在国有建设用地使用权出让和收回的过程中，担当着“土地所有权行使主体”和“土地行政管理主体”的双重角色，而正是管理者的身份使得政府对上述事项具有履行义务，且不可转嫁。
第三，信赖利益保护标准。在特定场景下，政府并不存在合同约定或法律规定而产生的义务与责任，但法院仍然基于信赖利益保护的标准认定政府原因是土地闲置的实质要素。换言之，法院认为政府对涉案土地规划的变革或政策的调整，并基于新规划或新政策收回土地会对相对人权益造成严重影响，会使得相对人对法律的安定与政府的诚信期待落空，有违信赖保护原则即“基于保护人民正当权益的考虑,认为行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺等因素,必须遵守信用,不得随意变更，否则将承担相应法律责任”之要求，土地闲置原因应归于政府。
承前论述，对土地闲置“政府原因”的判断应总结司法经验，从合同义务、政府过错和信赖利益保护三重维度予以检视。同时，从司法实践中提炼这一“活的法”，也可为闲置土地处置制度相关规范的进一步调适提供经验。
结语：规范的调适与制度设计
合理规制土地领域的违法行为已经成为一项重大的法律课题和政治任务，在此背景下，以《土地管理法》《城市房地产管理法》为依据，《办法》勾勒了我国闲置土地处置法律制度的基本面貌。闲置土地处置中为平衡政府所代表的公共利益与闲置土地被处置人私人利益之间的关系，离不开对致土地闲置成因的判断，而这也构成了后续法院司法审查的主要焦点之一。《办法》第8条和第21条为我国闲置土地“政府原因”的判断提供了基本依循。然而，基于对相关裁判文书的观察发现，法院关于闲置土地“政府原因”的判断仍存在诸多分歧，这背后反映的是《办法》第8条和第21条在规范密度上的不足。此种情形下，对土地闲置原因的判断往往在 “一念之间”，而这对闲置土地处置中公共利益与私人利益之平衡可能造成严重破坏，因此应通过规范立法填补既有闲置土地处置规范的疏漏，同时通过制度设计避免政府原因导致的土地闲置。
第一，应激活《办法》的责任追究机制，加强对政府原因造成土地闲置的问责。政府未能严格履行约定或法定义务是政府造成土地闲置的原因，因而具有过错。对于此类政府原因，虽然《闲置土地处置办法》第28 、29条规定了相应的责任追究机制，但是实践中鲜有用武之地，间接使得政府原因导致土地闲置的现象层出不穷，故有必要通过立法加强对相应国土资源主管部门及其工作人员的惩处或问责。
第二，应优化土地出让制度，精简建设审批程序。土地使用权人开工建设的前提是获得《建筑工程施工许可证》，而办理此证的前置条件是获得《建设用地规划许可证》《国有土地使用权证》《建设工程规划许可证》等许可。实践中土地使用权人办理上述手续的时间约为1年，因此在获得上述许可的较长过程中，很容易因为相关部门在某一环节的协调不力、不当拖延等，导致土地使用权人无法按时进场开工，进而导致土地闲置。因此政府有必要在履行职能中创新行政审批权相对集中行使制度，精简土地建设审批程序，具体可开展“一网通”信息共享平台办理建设审批手续，即建设单位第一次送入报件后，其所有材料和信息可以与后续报件共享，由此缩短建设审批的期限。
第三，应加强部门间协调配合，减少因规划调整而导致土地闲置的情形。实践中因规划调整导致土地闲置的情形可分为两种：一是在土地供应前，规划部门因法定原因启动规划调整程序，在此期间国土资源主管部门按照正常流程与土地使用权人签订土地出让合同并交付土地，但当土地使用权人办理建设用地规划许可证时，却被告知规划已经调整，审批手续就此停滞，项目建设无法动工，从而造成土地闲置；二是土地出让后，规划部门按照《规划法》规定，在调整规划时征求规划地段内利害关系人的意见，并会同国土资源主管部门就土地使用权人对该宗土地是否继续利用等问题进行磋商，若两部门协作不够，无法及时解决问题，超过了动工开发日，便会产生闲置土地。因此，有必要加强国土资源主管部门与规划部门之间的协调联动，减少造成土地闲置的政府因素。
第四，应明确导致土地闲置的政府原因类型，落实行政赔偿或补偿责任。政府原因导致土地闲置不能及时动工开发时，往往会给土地使用权人的合法权益造成严重侵害，政府应当承担法律责任。但是目前法律尚未明确政府在此种情形下应承担何种行政法律责任，仅规定了相应的处置方式——即依照《闲置土地处置办法》第12条与土地使用权人协商处理，难以有效平衡和保护私人利益。因此，应明确规定政府因合法行为导致土地闲置的，应承担行政补偿责任；政府因过错行为导致土地闲置的，应承担行政赔偿责任。又因为政府原因导致的土地闲置争议中往往涉及的行政主体较多，有必要进一步明确国土资源主管部门为行政补偿或行政赔偿主体，从而有利于相对人明确责任追究对象，避免因不同部门互相推诿而致使相对人权益落空。
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《地方立法研究》2021年第5期目录与摘要
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